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专访首个全国性备案审查智库主任:将给各地红头文件纠错情况打分

2019-12-01 14:37:39  

"如果同一份文件被提交给多个机构备案,而发现意见不一致怎么办?"

如果备案审查中发现的问题文件被修改或撤销,基于该文件的行政行为是否有效

“当地的繁文缛节被怀疑是非法的。审查人员的不作为怎么办?”

9月21日,北京航空航天大学建立了备案审查系统研究中心,这是第一个全国性的备案审查研究机构。中心将对备案审查制度的理论和实践中的重大问题进行研究,努力成为中国备案审查领域的“专业智库”,为上述问题寻找答案。对此,杜南记者采访了该中心主任、北京航空航天大学法学院教授王锴。

杜南:为什么你会考虑在这个时候建立一个国家档案和考试系统研究中心?

王锴:从大背景来看,备案审查的重要性越来越突出。中共十八届四中全会决定要求“加强备案审查制度和能力建设,将所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法规范性文件”。

目前,立案审查已成为中国特色的宪法监督和法律监督制度。2017年和2018年,NPC常务委员会法制工作委员会连续两年向NPC常务委员会提交备案审查工作报告,也得到了社会的广泛关注。

此外,5月23日,司法部还召开了全国监管备案审查会议,进一步加强监管备案审查。据统计,2019年上半年,司法部完成了1,347项法律法规的备案和审查。与此同时,最近,中共中央发布了修订后的《中共内部规章和规范性文件备案审查规定》,党内规章和规范性文件备案审查工作也在有序进行。

在此背景下,北京航空航天大学法学院成立了备案审查系统研究中心。目的是研究备案审查制度的理论和实践中的重大问题,为完善备案审查制度和提高其能力提供智力支持,努力成为我国备案审查领域的“特殊智库”。

杜南:备案审查研究中心将关注哪些主题?

王锴:主要是:系统梳理我国现行规范性文件备案审查机制;系统地研究当前备案和审查机制之间的联系和联系;系统梳理我国现行立法和其他规范性文件中的规范性冲突、冲突和不一致之处,收集现实中规范性冲突、冲突和不一致的实例;研究国外宪法监督和法律监督的相关制度;讨论备案审查制度建设和运行中的疑难问题和重大案件;研究备案审查制度的原则、程序和技术。

例如,根据我国的相关法律,一份文件可能必须提交多个当局备案。例如,有四个分区城市法规备案机构。一个是设区的市的全国人民代表大会常务委员会,另一个是省政府、全国人民代表大会常务委员会和国务院。如果检查后有分歧怎么办?这将导致如何协调不同部门的问题。

目前,许多地方已经开始探索不同部门备案审查的协调。例如,河北、重庆等地采用了“通知传递”制度,即看哪个部门先收到通知。如果下级部门先收到它,下级部门不会先检查它,而是先将其转移到上级部门,然后在上级部门检查后重试。另一方面,如果上级先收到,上级会审核并在审核后通知结果,从而保证审核结果的一致性。

杜南:为什么第一次研讨会的主题是“备案审查的审查结果和追溯效力问题”?

王锴:选择这一主题是因为目前的提交和审查对象要么是立法,要么是一般具有约束力的规范性文件。他们中的大多数已经根据这份文件作出了相关的判决或处罚。如果备案审查中发现问题,无论是被颁布机关修改还是撤销,影响都将相对较大,这将直接影响大量具体行政行为依据文件做出的效力。这将是最棘手的问题。

例如,以前根据《婚姻法司法解释》第24条做出了2000多项判决。在《最高法》修订《婚姻法司法解释》后,涉及2000多项先前判决的当事人能否要求恢复利益?

还有一个更大的问题,根据被撤销或修改的文件来制定其他文件应该如何处理,这些文件将覆盖更广的范围。如果追溯问题得不到很好的解决,反过来又会影响备案审查的进展。

杜南:在备案审查领域,研究中心还将探索哪些其他主题?

王锴:我国的备案审查面临部门联动、多机构协调等问题。这可以概括为一个程序性问题,即备案审查的机制和程序需要理顺。

我们以前没有开展过大规模的立案审查,审查程序基本上符合相对一般的立法法的规定。此外,在过去,学术界往往把研究重点放在设立何种机构进行备案和审查上,如宪法委员会或宪法法院。当时,学术界普遍认为将该程序置于制度之外讨论太远,因此对该程序的研究基本上是空白。因此,关于备案审查程序的讨论将是今后一个更重要的议题。

杜南:研究中心成立后将采取什么形式推进档案审查理论研究?

王锴:我们主要以五种形式工作。首先,我们将定期出版关于备案审查制度的研究书籍。该研究中心预计明年将出版《各国宪法审查制度信息汇编》,主要是翻译和总结其他国家备案审查程序的法律规定。与此同时,我们还将举行关于备案审查制度的专家论证会议、咨询会议和学术研讨会。申请并承担备案审查制度的研究。

由于备案审查的专业性较强,我们还将重点培养和培训备案审查系统的专业人员,并可能在北航设立备案审查专业方向的研究生。

此外,我们还将发布备案审查制度年度报告,对本地备案审查工作的成效进行评估,以促进和推动推广效果。我们的评估将侧重于相关备案审查制度的建设以及各地具体的备案审查做法。我希望通过这次评估,能够找出存在的问题,督促各地完善备案审查制度建设。

杜南:为什么把地方作为评价的焦点?

王锴:建立一个本地的档案和检查系统是非常重要的。目前,无论是全国人大法律工作委员会还是司法部,中国都在审查立法,红色头文件的归档和审查目前主要集中在地方一级。

然而,我国的红色头文件数量远远超过立法数量。实际上,地方一级通常是“按文件管理”。执行文档时,优先考虑文档的执行,红色头文件对公众的实际影响甚至更大。

来自北京的刘文

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